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唐皇鳳 王豪:可控的韌性治理:新時代基層治理現代化的模式選擇

選擇字號:   本文共閱讀 167 次 更新時間:2020-01-15 00:58:35

進入專題: 韌性治理   基層治理幸福彩票  

唐皇鳳   王豪  

   基層社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。回顧帝制時代我國基層社會治理的歷史邏輯,反思近現代我國基層社會治理的現實邏輯,對于深入探討我國基層社會治理現代化的戰略路徑具有重大現實意義。由于國家理性的早熟,我國在一個權力技術和基礎設施極不發達的時代就成為一個超大規模國家,國家治理能力的不足為基層社會預留了大量的自主空間,借助各種非正式的社會力量實現有效的國家治理成為帝制時代我國基層社會治理實踐的重要傳統。

   應該說,這種具有簡約主義色彩的社會治理傳統成為我國超穩定結構的重要支撐。在特定歷史情境下開啟的中國現代化過程,使得基層社會治理的復雜性大幅度增加,我國基層社會治理經歷了從簡約治理向復雜治理的深刻轉變。尤其是清末新政以來,為充分汲取資源和動員社會力量,國家權力開始向基層社會下沉,各種正式組織逐步替代傳統的非正式組織,復雜治理逐漸成為我國基層社會治理的主導模式。然而,國家政權建設并非只涉及權力擴張,它還涉及國家權力性質、國家與社會關系、稅收體系和法律體系以及人們身份的變化,因此它不必然與基層社會治理的簡約化形成對立關系。在我國國家治理現代化的進程中,兩種基層社會治理模式不可避免地交織在一起,成為推動我國基層社會治理現代化的雙向引擎。因此,有效化解簡約治理與復雜治理之間的張力就成為推進基層社會治理現代化的關鍵。本文在分別探討簡約治理和復雜治理的基本內涵與主要特征、形成背景與生成邏輯、歷史功績與主要問題的基礎上,試圖探討新時代推進我國基層社會治理現代化的模式和路徑。

  

   簡約治理:帝制時代我國基層社會治理的基本模式

  

   帝制時代的中國是一個相對簡單的社會,國家介入社會公共事務的程度較淺,政府提供的公共服務種類不多,且其治理對象的低流動性和治理職能的相對單一性使得簡約治理模式具有很強的恰適性。總體而言,自秦漢以降,基層社會治理經過長期的演變,大體是一個從鄉官制轉變成職役制的過程。在此過程中,基層社會治理的情形越來越復雜,基層社會的自治色彩逐步弱化,基層社會治理的制度愈發精密(見表1)。雖然整體上看,帝制時代的國家權力有著向基層社會下沉的趨向,但是在傳統社會各種關系相對簡單、治理問題復雜程度不高的大背景下,小農經濟和自給自足的生產方式和社會組織模式,以及儒家“仁政”和道家“無為”治國理念的長期浸潤,加上各種治理主體的理性選擇,共同決定了帝制時代我國基層社會治理的基本模式——簡約治理。

  

   黃宗智將帝制時代我國“以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政”的基層社會治理實踐概括為“集權的簡約治理”。他對此概念的理解大致包括:(1)國家主要依賴的是宗法倫理及其道德約束力量;(2)國家主要采取依靠地方精英作為準官員治理地方的間接治理形式;(3)國家無須為基層社會治理提供大量的正式編制和工資,這兩項治理成本由準官員所代表的社會承擔;(4)治理不太依賴繁雜的文書。與此類似,基于對明朝萬歷年間的歷史考察,黃仁宇用“間接管制”來概括明朝的基層社會治理,并認為“間接管制雖然行政效率極低,實際上卻為事勢所需,它在成萬成千農民之間解決了官方鞭長莫及的難題”。在簡約治理模式下,國家機器的規模相對較小,政府履職履責的范圍有限,對于社會資源的汲取要求不高,國家掌控社會的欲求不強烈。同時,宗族和地方士紳為基層社會提供了足夠的組織化力量,為基層民眾提供必需的慈善服務、基本的公共產品和公共服務,社會自組織力量的服務能力保證了基層社會的順暢運轉。總之,在簡約治理模式下,自上而下所建構的國家權力和自下而上所形成的社會權力在基層社會得以實現某種程度的均衡,基本滿足了一個組成要素簡單且相對靜止的傳統社會的基本治理需求。從此意義上講,簡約治理模式是傳統社會的關系結構和組織方式的必然結果。

幸福彩票   (一)簡約治理模式的基本內涵與主要特征

   簡約治理是指在傳統農業社會,受國家治理能力較弱和治理資源匱乏的限制,國家主要借助道德倫理和社會自治,依靠地方精英提供公共產品和公共服務的一種基層社會治理模式。這種治理模式主要具有象征性、被動性和間接性三個特征。首先,象征性治理意味著,國家除了維持基本的稅賦和社會秩序需要以外,只要求基層社會在文化和儀式上認同和遵從其權力。對此,周雪光曾指出:“簡約的國家形式和‘政不下縣’的組織設施意味著,國家與普通民眾之間的直接組織關系相當松散,有很大成分的象征性意義。”其次,被動治理是指只有當基層社會不能自行處理相關問題時,國家才被社會邀請進行介入和干預。最能代表被動治理特征的是帝制時代的訴訟傳統。追求“無訟”是我國最為典型的歷史傳統。在基層社會,家法家規以積極勸誡、刑杖房、“宗族法院”等方式維持著基層社會秩序。最后,間接治理意指國家依靠基層社會的士紳作為半官員進行有效治理。帝制時代,國家對基層社會治理的權力結構是國家權力(州縣正印官)—社會權力(士紳)—基層民眾,士紳是國家對基層社會進行間接治理的關鍵力量。就三個特征的關系而言,間接性是象征性和被動性的前提,正是間接治理決定了國家治理的象征性和被動性。

幸福彩票   (二)簡約治理模式的形成背景與生成邏輯

幸福彩票   任何治理模式都是在特定的歷史條件中形成的。帝制時代的簡約治理模式形成于農業社會。自給自足的農業社會不但是一個治理問題和組織形式均較為簡單的社會,而且是一個國家治理資源極度匱乏的社會。資源匱乏的原因是生產力水平低下,農業生產能夠提供的剩余遠遠不足以供養龐大的國家官僚機器,因此,“不完全財政”一直是中國傳統國家的典型特征。正如美國學者施堅雅(G. W. Skinner)所述,19世紀中期,中國的農民以集鎮為經濟生活的中心,標準的集鎮大約有15—25個村莊,在一定程度上,可以說人們生活在一個自給自足的世界里。在生產力落后和自給自足的小農經濟生產方式下,資源匱乏對國家權力下沉到基層社會的限制主要體現在兩個方面:一是層級和地理限制。由于山川河海等地理阻隔,國家權力的下沉往往止于縣一級,每再往下突破一級,國家權力運行的成本和風險都會急劇增加。二是財政限制。農業社會無法供養過于龐大的官僚體系,社會秩序的維系不得不既依靠收受陋規的半官僚(衙役),又依靠無須國家支付工薪的準官員(士紳)。事實上,任何一個傳統的農業國家都絕無可能為龐大的國家組織提供足夠豐富的生產剩余和財政基礎。由此觀之,帝制時代我國基層社會治理的簡約化與社會生產力水平和社會結構之間具有密切的共生關系。

   (三)簡約治理模式的歷史功績與主要優勢

   在帝制時代的基層社會,“宗法家庭結構像細胞那樣,保存了國家組織的信息”,是國家機器在動亂之后進行修復的模板。在此意義上,帝制時代簡約治理模式的歷史功績主要在于,使國家權力與社會權力達成了一種均衡——國家能夠為基層社會提供政治和軍事保障,基層社會為國家提供象征性支持和基本的財政保障。在這種均衡狀態下,基層社會能夠在士紳的領導下,基于宗族血緣關系,進行簡約自治,保存帝國運行最基本的文化基因,進而實現了傳統中國長期的文明延續。簡約治理模式的主要優勢在于:首先,就基層社會自身而言,內生性和自主性較高。中華文明是始終具有因祖先崇拜而衍生出宗族信仰的文明體系。在宗族信仰的凝聚之下,宗族網絡在基層社會高度發達,不但具有道德教化功能,而且還以互濟互助的方式提供修橋、義門、義田等公共物品,因而為基層社會帶來了較高的內在彈性和調適性。其次,對國家統治者而言,在簡約治理模式下,基層社會治理的風險較低。有學者指出,帝國君主主要面臨三種風險,即基層民眾的反叛風險、地方官員的代理風險、外部入侵的軍事風險。在簡約治理模式下,君主支持士紳自治,能夠同時規避前兩種風險:借助宗族的道德約束力,將社會矛盾和沖突納入宗族自治體系當中,從而降低基層民眾的反叛風險;同時,支持宗族自治能夠在很大程度上牽制基層官員的權力,降低代理風險。最后,治理成本較低。治理成本主要取決于國家財政所供養的人員規模。在簡約治理模式下,國家派出的正式人員非常少——嚴格來說,在基層社會治理體系中,僅州縣正印官一人代表國家行使權力。而基層社會治理所需財政則主要依靠基層社會自籌的方式解決。上述三方面的優勢使簡約治理模式具有較強的韌性,是其得以長期持續并貫穿于歷史長河中的根本原因。

幸福彩票   近代以來,隨著簡單社會逐步轉向復雜社會,簡約治理模式既有其功能的局限性,也有其生命力的韌性。就局限性而言,簡約治理產生并發展于生產力水平較低和自給自足的農業社會,而農業社會面對的問題是相對簡單的。因此,簡約治理的局限性在于難以有效解決現代社會的復雜問題。就韌性而言,無論國家權力向基層社會下沉的網絡何其嚴密和復雜,國家權力的組織網絡都無法完全填補中國這樣超大規模社會的所有空隙,而且人是兼具社會性和政治性的,需要最基本的情感交往空間和自治互助空間。因此,社會內生性和自主性也是基層社會得以正常運轉的客觀要求。可見,簡約治理模式及其運行邏輯對于理解新時代我國基層社會治理現代化的路徑選擇仍然具有重大借鑒意義。

  

   復雜治理:近代以來我國基層社會治理的主導范式

  

   近代以來的中國逐漸發展成為一個復雜社會,面臨著傳統社會所不曾遇到的復雜問題。有學者指出,如果說復雜問題是復雜組織存在的理由,那么,農業社會中的組織大多屬于相對簡約的自發組織(如家庭、宗族),而工業社會的組織則更多地屬于復雜的創制組織(如官僚制組織)。作為現代社會的首要特征,復雜性主要源自現代社會的主體多元和利益分化、各種社會關系變遷的范圍和幅度以及諸多社會要素流動性的大規模增加,而在此基礎上呈現出的非線性、風險性和不確定性則成為現代社會的重要表征。為了有效治理日趨復雜的現代社會,國家權力開始以正式組織的形式下沉到基層社會。國家政權建設的重要表現就在于黨的權力組織網絡和官僚科層組織向基層社會的全方位滲透,從而大幅度提高了中國社會的組織密度,此即復雜治理模式產生的時代背景。復雜治理模式一方面確保了近代中國社會在劇烈轉型過程中的基本穩定和秩序需求,另一方面也顯著增加了基層社會治理的成本和風險。

幸福彩票   (一)復雜治理模式的基本內涵和主要特征

復雜治理是指在復雜的現代社會,基于國家政權建設和資源汲取的需要,國家主要借助各種繁雜的正式制度和龐大的科層組織體系,依靠各種復雜的組織網絡、制度體系和工作流程提供公共產品和公共服務的一種基層社會治理模式。與簡約治理相比,復雜治理模式具有實質性、主動性、直接性的特點。首先,實質性是指國家不僅追求基層社會對其統治合法性的象征性認同,還致力于在實際意義上調控和改造基層社會的方方面面。其次,主動性意味著國家不再采取被動治理策略,而是通過主動介入的方式來治理基層社會。以司法為例,簡約治理模式下的基層政府對于司法案件一般采取“民不告,官不理”的態度,而現代復雜社會中,國家一般成立檢察院,主動承擔國家訴訟的功能,國家權力開始以公訴的形式對基層社會自身不能有效化解的矛盾進行主動調控和積極干預。最后,直接性主要是指國家直接通過正式的“創制組織”和規章制度來治理基層民眾。復雜治理模式下,國家不再依托士紳這一中間權力來實現對基層社會的治理,而是政黨執掌國家政權,并取代士紳在基層社會的權力,直接治理基層社會。三個特征中,直接治理是最為關鍵的,因為現代國家治理的目的不是局限于維持國家的政權,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://6mmmmmm.com),欄目:天益學術 > 政治學 > 公共政策與治理
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文章來源:《探索與爭鳴》2019年第12期

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